АГРАРНАЯ РЕФОРМА. МИФЫ И ИСТИНА0 Прошлый год оказался для сельского хозяйства очень неблагоприятным в смысле погодных условий. По оценкам ученых Украинской академии аграрных наук, столь сложных лет не было с 1928 года. Поэтому 2003-й очень отрицательно сказался на динамике развития аграрного сектора. В ходе реформирования 2000 – 2002 годов отрасль отличилась 22% прироста производства. Однако по итогам 8 месяцев 2003 года зафиксирован резкий спад, особенно в растениеводстве.
В результате вновь обострились уже было стихшие дискуссии вокруг аграрной реформы. Усилились нападки противников реформ, засомневались колеблющиеся. Дошло до того, что некоторые приверженцы реформы (возможно, только на словах) начали от нее открещиваться.
Реформе снова приписывают все неурядицы, спад производства, упрекают в «нецелесообразности», поспешности, непродуманности, разрушении больших сельскохозяйственных предприятий.
Все это побуждает к основательному анализу исторических и статистических фактов, выяснению их объективных и субъективных причин. Такой анализ нужен, прежде всего, для дальнейшего принятия правильных политических, организационных и экономических решений.
1. Относительно обвинения реформы в аграрном секторе. Объективный анализ развития аграрного сектора в контексте других отраслей экономики в 90-х годах этого не подтверждает.
Во-первых, наибольший спад сельскохозяйственного производства приходится на 90-ые годы. В 1999 году (по сравнению с 1989-м) уровень сельскохозяйственного производства составлял 57%. В этот период, как известно, широкомасштабные реформы на селе не проводились. Настоящие реформы начались в 2000 году. И уже к 2002 году рост сельскохозяйственного производства по сравнению с 1999 годом составлял 122%. Значит, динамика реформационных процессов положительно повлияла на развитие сельского хозяйства.
Во-вторых, во многих отраслях экономики Украины в 90-х годах глобальных реформ вроде аграрной и земельной не вели. Однако, спад именно в аграрной отрасли был куда большим. Так, в промышленности строительных материалов на протяжении 90-х гг. производство сократилось почти в пять раз, в легкой, топливной, химической, нефтехимической промышленности, машиностроении и металлообработке - в два - три раза.
В-третьих, в некоторых отраслях экономики спад производства за прошедшее десятилетие был минимальный и составлял 15-20 процентов. Это касается цветной металлургии, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности. Сокращения производства в среднем на 1,5-2 процента на год - это обычная рецессия, характерная для любой отрасли даже в высокоразвитых странах с рыночной экономикой.
В-четвертых, разнообразие объемов и показателей темпов спада производства убедительно доказывают: существенный регресс испытали отрасли высокой степени огосударствления и планового регулирования. Отрасли, меньше всего зависимые от государственного управления, демонстрировали незначительный спад. Пример: пищевая, деревообрабатывающая промышленности и металлургия, где постоянно наблюдается рост, улучшается структура, ассортимент и качество продукции.
Значит, спад производства был обусловлен рыночной трансформацией экономики и рыночно ориентированными структурными изменениями в отраслях народного хозяйства.
2. Относительно нецелесообразности реформы. Мировая практика земельных отношений показывает, что их суть сводится к изменениям в системе собственности на землю. Разница лишь в масштабах и глубине изменений. Исторически сложились и три составляющие земельной собственности: государственная, коммунальная и частная, и соответственно три группы собственников. Передел собственности между ее субъектами вне гражданско-правовых соглашений представляет собой суть реформы. Передел собственности, приобретающий наиболее острые, антагонистические формы, представляет суть революции.
Во все века и у всех народов сельскохозяйственное производство осуществлялось на землях, находящихся в частной собственности. Усомниться в этом, значит погрешить против истины. Называть неправильными реформы, направленные на утверждение извечных общечеловеческих ценностей - права собственности на землю и хозяйствования на ней, значит погрешить против истории и науки.
Противоестественными и бесчеловечными скорее можно назвать раскулачивание крестьян, лишение их земли, средств труда и права свободного выбора и хозяйствование на земле.
В мировом историческом контексте процесс земельной реформы имел частнособственническое направление. Более того, в течение последних 300 лет четко прослеживалась тенденция к дроблению земельной собственности (не путать с использованием земли). Большие земельные реформы, следствием которых и стало дробление земель, начались в Великобритании еще в ХVІІ ст., а затем перекочевали и во все страны Европы, оба американских континента, в Юго-Восточную Азию, Австралию и даже в Африку. И в конце ХХ и в начале ХХІ ст. – пришли на просторы бывшего СССР. Эти исторические факты не требуют дополнительных исследований, они известны из учебников истории.
Незначительно разнятся только механизмы осуществления реформ – сообразно историческим, географическим и общественно-политическим предпосылкам. Например, столыпинская реформа в России (конец ХІХ - начало ХХ ст.) концептуально основывалась на опыте многих стран Западной Европы, США, Канады, Австралии и Новой Зеландии. Суть столыпинской реформы, как известно, состояла в размежевании и расселении крестьян и создании фермерских товарных хозяйств вместо сельскохозяйственных общин.
Однако если столыпинская реформа вобрала в себя богатый мировой опыт, то реформа постсоциалистического периода этот опыт не использовала. Ведь не секрет, что нигде, кроме бывшего СССР и некоторых других социалистических стран, частная и коммунальная собственность на землю не была ликвидирована. Большинство стран мира не знают что такое государственная монополия на земельную собственность, жесткая государственная организация и ведение сельского хозяйства, чрезмерная концентрация его структур. В определенный период в Украине в 30 тысячах сельских населенных пунктов насчитывалось 10 тысяч колхозов и совхозов. Уровень концентрации хозяйственных структур втрое превышал уровень расселения сельского населения.
С учетом этих особенностей и была разработана концепция земельной реформы для постсоциалистических стран (кроме Польши, в которой частная собственность на землю не была упразднена). Суть концепции - приватизация земли и имущества государственных и коллективных предприятий с сохранением целостности их земельных и имущественных комплексов, организационной, экономической и социальной инфраструктуры. Опыта в осуществлении такой приватизации в мировой практике было очень мало. Но он все-таки был.
В Японии после Второй мировой войны большие земельные латифундии были выкуплены у феодалов за умеренную плату и проданы или безвозмездно переданы крестьянам. Фермеры использовали бывшие землевладения латифундистов преимущественно как целостные земельные массивы на правах аренды земельных наделов. Показательно, что наделы, изъятые крестьянами, и сегодня сконцентрированы посредством аренды с целью эффективного хозяйственного использования. Подобная концентрация насчитывает сотни и даже тысячи крестьянских земельных наделов.
В Голландии большие фермерские хозяйства арендуют мелкие земельные наделы у других крестьян, не ведущих самостоятельное хозяйство. Таким образом, фермеры используют 70 процентов земель. Это самый высокий показатель использования земли на основе аренды среди капиталистических стран, не считая Японии.
Однако более приемлемым для постсоциалистических стран оказался опыт Восточной Германии (бывшей ГДР), где посредством сельскохозяйственных кооперативов гражданам вернули право частной собственности на землю, а сами кооперативы преобразовали в структуры рыночного типа – в основном в хозяйственные общества. Этот опыт в 1989 - 1993 годах досконально изучили украинские ученые, экономисты-аграрии.
Опыт японской (1946 - 1948 гг.) и немецкой (1989-1991 гг.) земельных реформ был признан во всем мире. Шведский центр земельных реформ, объединяющий лучших специалистов в этой сфере, высоко оценил достижения немецких и японских аграриев. Кстати, Швеция также имеет большой опыт реформирования земельных отношений, она наиболее творчески развила и вместе с тем реализовала в 1890 - 1920 годах столыпинскую модель земельной реформы (разобщения и расселения крестьян).
Полезный для постсоциалистического периода мировой опыт был положен в основу научной концепции украинской модели земельной и аграрной реформы. Но, подчеркиваю, научной концепции. В процессе законодательного обсуждения и под влиянием постсоциалистической ментальности в нее внесли существенные коррективы. Поэтому, оценивая практическую реализацию принятых правовых положений, остается руководствоваться принципом "имеем то, что имеем".
3. Относительно поспешности, непродуманности и необоснованности реформ. Анализ хронологии исследований, подготовки, принятия и выполнения решений по вопросам земельной реформы отнюдь не подтверждает этого.
Наоборот. Осуществление земельной реформы всячески затягивалась. Например, подготовка и принятие решений по столыпинской реформе начались в 1896 году, а в 1906 году реформа уже шла полным ходом. В Украине первые фермерские хозяйства были созданы еще в 1988 году, и этот процесс "тянется" и до сих пор. За 15 лет столыпинской реформы (1898 - 1913) в отдельных регионах России - на Кубани, Доне, Поволжье, Левобережной Украине фермерские хозяйства давали уже больше половины товарного зерна, семян подсолнечника, сахарной свеклы, других технических культур. За 15 лет (1988 - 2003) развития фермерства в Украине этот сектор дает не больше 3 процентов сельскохозяйственного производства.
Первые исследования, методические рекомендации и практические эксперименты по распаевыванию земли и имущества коллективных сельскохозяйственных предприятий были осуществлены еще в 1989 - 1991 годах. Законодательное решение о распаевывании земли и имущества коллективных сельскохозяйственных предприятий принято в 1992 году в соответствии с Земельным кодексом Украины и Законом Украины "О коллективном сельскохозяйственном предприятии". Фактически же распаевывание земли и имущества было проведено лишь через 8-10 лет - в 2000 - 2002 годах. Для сравнения укажу, что в Восточной Германии все эти процессы были за полгода завершены - до конца 1991 года. В Украине столь радикальные шаги стали возможными лишь в 2000 году.
Итак, никакой поспешности не было. Практически до 2000 года реформирование земельных и аграрных отношений растягивалось во времени, это отрицательно влияло на экономику сельскохозяйственных предприятий. Неслучайно в 2001 -2002 годах, когда стали очевидными положительные шаги реформирования, много руководителей и специалистов сельскохозяйственных предприятий в один голос заявляли, что такие конкретные и решительные шаги надо было сделать еще в 1991 - 1992 годах.
Конечно, можно возражать относительно непродуманности реформы. Но и этому есть опровержение. Научные исследования аграрных реформ начались еще в 1988 году. Они основывались на изучении собственного и мирового опыта. Были опубликованы десятки тысяч статей, выполнены научно-методические и практические разработки.
Укоры относительно нецелесообразности или необоснованности реформ, как правило, звучат со стороны тех, кто хотел бы, чтобы такое "обдумывание" реформ, их исследование, дискуссии, опросы населения и т.п. длились бесконечно. Но на практике чтобы ничего не делалось, чтобы не изменялись оставленные социализмом земельные отношения. История с принятием принципиальных решений по земельной реформе очень похожа на историю с принятием текста Государственного гимна Украины. Как известно, текст был написан Вербицким свыше ста лет назад, на протяжении 12 лет независимости Украины длились дискуссии, и, в конце концов, он был принят с заменой одной буквы. Такая же судьба ожидала утверждение в Украине частной собственности на землю, которая в принципе имеет тысячелетнюю историю и общемировое распространение, но продолжает поддаваться идеологической ревизии.
Вместе с тем следует учитывать другие очевидные факты. Исторически справедливая и научно обоснованная концепция приватизации под влиянием постсоциалистической ментальности в значительной мере утратила рыночное и приобрела просоциалистическое содержание. Рыночная идея приватизации, как способа приобретения (купли) объекта собственности субъектом предпринимательства, на законодательном уровне трансформировалась в сертификатную приватизацию. Классическая рыночная модель приватизации земли означает продажу государством земли субъектам хозяйствования. Однако эта норма не воспринималось постсоциалистической ментальностью. Максимум, чего можно было добиться, - распаевывания земель коллективных предприятий поровну (статья 5 Земельного кодекса Украины от 1992 г.). Путь от идеи, научной концепции к правовой норме очень сложный. И способ решения проблемы может трансформироваться. Сертификатная приватизация имущества породила проблемы черного вторичного рынка приватизационных сертификатов и акций предприятий. Распаевывание земли коллективных сельскохозяйственных предприятий обусловило необходимость сплошной аренды земли как способа сохранения целостности земельных массивов бывших КСП новыми хозяйственными структурами. Кроме того, появилась проблема обмена земельных паев и их изъятия из земельных массивов. Однако все это – нормально для в рыночной экономике, есть и способы решения подобных проблем, их надо использовать.
Правовые нормы относительно реформирования земельных отношений нередко формировались очень обще, декларативно и спонтанно. Например, нормы общего резервирования земель (15 процентов) и для развития фермерства (10 процентов) были установлены в целом по Украине, не учитывали разную землеобеспеченность крестьян (в отдельных областях, районах и сельских советах). Например, в западных областях - меньше 1 гектара, а в южных - больше 10 гектаров на одного сельского жителя. Норма по определению средней земельной доли (пая) в Земельном кодексе в 1992 году была сформулирована второпях, в одной статье (ст. 5), на одной странице, без экспериментальной проверки на примере разных регионов и сельских советов. Эти и прочие просчеты имели место потому, что противники реформы не хотели принимать нормы, направленные на реформирование земельных отношений. А если под влиянием прогрессивно настроенных сил такие нормы и принимались, то нередко компромиссные, половинчатые, реализация их очень усложнялась.
Все чаще слышатся возражения по поводу необоснованности реформ. Но почему не вспомнить о предварительно проведенной большой экспериментальной работе по реформированию сельскохозяйственных предприятий. Как известно, Указ Президента Украины от 3 декабря 1999 года "О неотложных мероприятиях по ускорению реформирования аграрного сектора экономики" предусматривал преобразование КСП по желанию крестьян в четыре вида структур рыночного типа: фермерские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы, хозяйственные общества и частные предприятия. Деятельность этих структур основывалась на целостных земельных и имущественных комплексах бывших КСП путем аренды земельных и имущественных паев у крестьян.
К тому времени Закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (1993 г.) существовал 7 лет. В стране уже было создано 40 тыс. фермерских хозяйств. Это не просто экспериментальная, а реальная практическая база. Закон "О сельскохозяйственной кооперации" (1997 г.) к тому времени уже действовал 3 года, и на его основе в стране были созданы сотни кооперативов. Закон "О хозяйственных обществах" (1991 г.) к тому времени действовал свыше 9 лет, и в разных областях экономики было создано тысячи хозяйственных обществ разного рода. В сельском хозяйстве к 2000 году на базе КСП созданы свыше 300 хозяйственных обществ, большинство из которых работали уже не один год. Результаты их работы были лучшие, чем средние по областям Украины. Да и законы "О предпринимательстве" (1991 г.) и "О предприятиях в Украине" (1991 г.) тоже существовали в Украине больше 9 лет. На их базе в разных отраслях экономики созданы тысячи частных предприятий, в том числе свыше 150 тысяч малых. К 2000 году в сельском хозяйстве работали свыше 100 частных предприятий, похожих по правовому статусу на фермерские хозяйства.
4. Относительно административного давления на осуществление реформ нормативными актами Президента Украины. Эти утверждения тоже не соответствуют действительности.
Первые решения по вопросам земельной реформы и приватизации земли были приняты парламентом Украины. Вспомним постановление Верховной Рады Украинской ССР "О земельной реформе" (1990 г.), Земельный кодекс Украины (1992 г.), законы Украины "О формах собственности на землю" (1992 г.), "Про коллективное сельскохозяйственное предприятие" (1992 г.), "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (1993 г.), в которых было предусмотрено право граждан на частную собственность на землю, расширение земельных наделов, выделение фермерам земельных участков (до 100 га), а также право крестьян на определение и выделение земельных участков (паев) из земель колхозов. С этих законопроектов начался правовой процесс земельной реформы. Расширение земельных наделов граждан фактически началось еще в 1988 году. Уже к 1995 году личные землевладения граждан почти удвоились. Фермерам было предоставлено около полумиллиона гектаров земли.
На выполнение этих законов в дальнейшем было принято решение относительно распаевывания земель КСП. Концептуально оно было прописано в Указе Президента Украины от 10 ноября 1994 года "О неотложных мероприятиях по ускорению земельной реформы в сфере сельскохозяйственного производства" (через 2,5 года после утверждения этой правовой нормы в Земельном кодексе Украины (1992 г.). Процедура распаевывания была изложена и в Указе Президента Украины от 8 августа 1995 года "О порядке распаевывания земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям" (почти через 3,5 года после утверждения этой нормы в Земельном кодексе). Распаевывание земель КСП осуществлялось в подавляющем большинстве хозяйств в 2000 году, то есть через 8 лет после законодательного провозглашения права крестьян - членов КСП на земельную долю (пай).
Утверждение сжатых сроков (5 месяцев) распаевывания земель, предусмотренных в Указе Президента Украины от 3 декабря 1999 года, основывалось на проведении большой подготовительной работы, а также необходимости завершения процессов распаевывания к началу основных полевых работ.
Деятельность Президента Украины и исполнительной власти в осуществлении земельной реформы были обусловлены законами Украины и направлены на реализацию принятых документов.
5. Относительно влияния реформ на крупные предприятия. Объективный анализ нормативно-правовых актов и статистических данных не подтверждает этого.
За годы рыночной трансформации экономики состоялось коренное перераспределение сельскохозяйственного производства между двумя основными формами хозяйствования - крупными предприятиями и крестьянскими хозяйствами. Если в 1990 году часть больших предприятий в сельскохозяйственном производстве составляла 72 процента, то за 10 лет (в 2000-ом) она снизилась до 38 процентов. На первый взгляд, складывается впечатление, что это следствие реформирования. Но углубленный анализ свидетельствует, что это далеко не так.
Дело в том, что, начиная с 60-х г. в бывшем СССР началось искусственное укрупнение колхозов. При этом ссылались на экономический закон об обеспечении соответствия производственных отношений уровню развития продуктивных сил. Однако суть этого закона трактовалась субъективно. Вследствие чего были допущены серьезные перегибы. Средний уровень сельскохозяйственных предприятий в Украине в 60 - 80-х годах в 10 раз превышал средний уровень ферм в США и в 30-50 раз - ферм в странах Европейского Союза. Тем временем уровень развития продуктивных сил в отрасли в США и Европе, наоборот, был в 3-4 раза выше, чем на полях бывшего СССР. Чрезмерное укрупнение колхозов стало очевидно еще в 80-х годах. Уже тогда началось их дробления и увеличение количества (почти на 3 тысячи). Этот процесс длился на протяжении 80 - 90-х годов. Это неопровержимый исторический факт.
Отдельные производства были монополизированы и сосредоточены исключительно в больших предприятиях (производство зерна, технические культуры, коневодство и т.п.). Социализация области искусственно поддерживалась административными и правовыми мероприятиями. Крестьянам запрещалось держать в личных хозяйствах двух коров, двух свиноматок, коней, иметь больше 0,25 га земли и сельскохозяйственный реманент и т.п.. Поэтому из первых шагов демократизации и либерализации экономики уровень социализации аграрного сектора резко упал. Например, еще в 1989 - 1990-х годах, к принятию первых решений по земельной реформы, распалось большинство колхозов в горных районах Карпат (около ста хозяйств). Такие факты, но в меньших масштабах, имели место в полесских и степных районах.
Вместе с тем оставался сектор крестьянских хозяйств, которые всегда конкурировали с большими предприятиями, в особенности в областях овощеводства, садоводства, производства молока и т.п.. С либерализацией экономики конкуренция резко заострилась. Крестьянские хозяйства задействовали значительные резервы: дешевая собственная рабочая сила, дешевые приусадебные помещения и двор, рациональные затраты энергоносителей, использования местных удобрений и кормов. Себестоимость многих видов продукции в крестьянских хозяйствах постояно в 1,5-2 раза ниже, чем в больших предприятиях, с энергоемкими технологическими операциями, рассчитанными на дешевые энергоносители.
Как следствие производство многих трудоемких культур перекатывало к крестьянским хозяйствам. Картофель, овощи, фрукты, ягоды - почти на 90 процентов, молоко, мясо, яйца - на 70 процентов, зерно и сахарная свекла - почти на треть. Все это состоялось еще до 2000 года, то есть к радикальному реформированию больших сельскохозяйственных предприятий. После их реформирования, наоборот, производство в больших предприятиях за 2001 - 2002 года (против 2000 г.) возросло на 24 процента, а в крестьянских хозяйствах - только на 8,7 процента. Частица больших предприятий в структуре сельскохозяйственного производства выросла с 38 процентов в 2000 до 41 процента - в 2002 году.
Итак, реальное реформирование больших сельскохозяйственных предприятий, наоборот, остановило процесс их девальвации в структуре производства. Реформа открыла новые рыночные возможности безинвестиционной концентрации производства на основе аренды земельных и имущественных паев. Вместе с тем возросли возможности и инвестиционной концентрации больших предприятий путем привлечения отечественного и иностранного капитала по промышленности и финансового сектора. Возросли объемы привлечения инвестиций, кредитов и т.п.. В 2002 году сельскохозяйственными предприятиями было привлечено кредитов в 10 раз больше, чем в 2000.
Следует обратить внимание и на такой необычный факт. Первые нормативно-правовые акты по вопросам земельной реформы (1990 - 1992 года) прямо или посредствованно, но оказывали содействие сокращению землевладения колхозов и совхозов (наделы индивидуальных земельных участков гражданам, фермерам, резервирования и т.п.) и расширению землевладения крестьян. Вместе с тем все указы Президента Украины были направлены на сохранение целостности земельных участков бывших КСП в процессе их преобразования на частные структуры рыночного типа. Изменялся лишь механизм обеспечения целостности этих земельных участков: вместо единого акта на право пользования землей (социалистический вариант) - внедрены договоры аренды земельных паев предприятиями у крестьян (классический рыночный подход, который применяется во всех рыночных странах).
Таким образом, в Украине нагроможден большой отечественный опыт реформирования земельных и аграрных отношений. Разработана и реализована украинская модель приватизации земли и имущества, преобразования колхозов и совхозов на частные структуры рыночного типа, а также сохранение сформированных в прошлом целостных земельных и имущественных комплексов. Реформа уже дала реальные экономические и социальные результаты в 2000 - 2002 годах, она будет приносить плоды и в дальнейшей перспективе.
Однако этот опыт также показал, что при решении проблем, которые имеют тысячелетнюю историю, общемировое распространение и от которых зависят человеческие судьбы (а такими являются проблемы земельных отношений), надо твердо и последовательно руководствоваться законами общественного развития, а не идеологическими догмами и политической конъюнктурой.
|
